Normaal duurt het vaak jaren voordat wetgeving is ingebed in de uitvoering. Maar de situatie tijdens de coronacrisis is verre van normaal en dat bleek ook tijdens de totstandkoming van de Tozo, de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers. Een gecombineerd projectteam stampte binnen een paar weken een werkende regeling uit de grond. "Heerlijk om zo snel te schakelen."
Door: Marieke Vos
Ruim 370.000 mensen deden tot nu toe een beroep op de Tozo, bijna evenveel als het landelijke aantal bijstandsgerechtigden. Het was en is een gigantische klus voor gemeenten om al deze aanvragen te behandelen. Vanaf het begin was duidelijk dat er collectieve ondersteuning nodig was, waar de VNG hard aan heeft gewerkt. Maar dat niet alleen: de totstandkoming van de regeling gebeurde in nauwe samenwerking tussen het ministerie van SZW, Divosa en de VNG. De uitvoering zat dit keer echt aan tafel. "Het ministerie van SZW dacht na over het 'wat', wij en Divosa over het 'hoe'. Het was heerlijk om zo snel te schakelen en om echt te werken vanuit de urgentie en de ondernemer. We praten binnen de overheid vaak over multidisciplinair samenwerken van wetgeving, beleid, informatiebeleid, dienstverlening en uitvoering. En over werken met 'de burger centraal'. Dat hebben we nu echt gedaan", zegt Nora Otto, senior beleidsadviseur bij de VNG. "Het was drie weken lang heel hard werken, van 's ochtends vroeg tot 's avonds laat en ook in het weekend. Ik vond het heel erg leuk om zo intensief samen te werken, maar het was wel gekkenwerk. Dat moeten we niet altijd zo doen, het is niet goed voor je gezondheid", grapt Yvonne Wijnands, hoofd Specifieke Participatievoorzieningen bij het ministerie van SZW.
Onorthodoxe aanpak
Op donderdag 12 maart kondigde het kabinet de eerste beperkende anti-coronamaatregelen aan, vrij snel daarna werd duidelijk dat er regelingen nodig waren om ondernemers door de crisis heen te helpen. "Dat weekend begonnen we op het ministerie met het opstellen van die regelingen en op dinsdag 17 maart haalden we de VNG en Divosa erbij voor de Tozo. Zij kennen de uitvoering en weten wat wel en niet haalbaar is", vertelt Wijnands. Dat de urgentie groot was en vroeg om een onorthodoxe aanpak om de Tozo snel werkend te krijgen was meteen duidelijk, zegt ze. Binnen drie dagen stond er een projectstructuur en projectplan, waarin duidelijk was wie wat ging doen. Er werden teams met specialisten gevormd op het gebied van onder meer wetgeving, IT, communicatie en het financiële kader. Wijnands: "We hebben alles tegelijkertijd opgepakt, wetgeving en uitvoering liepen parallel aan elkaar." Het projectteam van SZW, VNG en Divosa had de eerste drie weken elke ochtend online overleg om direct knelpunten aan te pakken en knopen door te hakken.
Toolkit Tozo
De projectgroep en de verschillende teams pakten elk hun deel op en overlegden continu, zodat de algemene maatregel van bestuur die ten grondslag ligt aan de Tozo goed uitvoerbaar zou zijn voor gemeenten. Er werd gewerkt aan eenduidige communicatie naar gemeenten en een toolkit Tozo, met diverse instrumenten waarmee gemeenten de regeling uitvoeren. Zoals een modelaanvraagformulier, modelbrieven en de website Krijgiktozo.nl, waar ondernemers een snelle check kunnen doen voordat zij de ondersteuning bij hun gemeente aanvragen. Met leveranciers werd overlegd hoe zij de backofficesystemen die gemeenten gebruiken voor werk en inkomen moesten aanpassen, zodat gemeenten de Tozo konden uitvoeren. Ook bij de leveranciers heerste er een houding van doorpakken. "Ik deed vanuit het team IT mee met diverse overleggen en de openheid onderling viel mij echt op. De houding van 'uurtje-factuurtje' was volledig overboord gezet", zegt Dick Laan, senior adviseur CIO-Office van de gemeente Enschede. De vaart in het team IT zat er ook goed in, vertelt Gert van Norel, die er als voorzitter van de coördinatiegroep GBI (Gemeentelijke Basisprocessen Inkomen, een groep gemeenten die werkt aan standaardisering in het inkomensdomein) bij betrokken was. Van Norel is ook werkzaam bij de gemeente Enschede: "Een collega van mij vergeleek het met de situatie na de vuurwerkramp. De gedrevenheid van mensen om een oplossing te vinden, het feit dat we niet precies weten wat er nodig is, maar dat we er met elkaar voor gaan zorgen dat het goedkomt. Zo ging het nu ook."
Heel anders werken
Voor gemeenten is de uitvoering van de Tozo een enorme klus. Niet alleen vanwege het grote aantal aanvragen, maar ook omdat het een heel andere manier van werken is dan gemeenten gewend zijn in het domein van werk en inkomen. Jos Huijts, procesmanager Bedrijfsvoering en financiën bij Divosa en lid van de projectgroep Tozo: "Gemeenten zijn gewend aan controles voordat ze een uitkering verstrekken. Bijvoorbeeld de vermogenstoets en de partnertoets. Dat hoefde voor de Tozo niet, althans in de regeling die tot eind mei gold. Dat was dus echt even omschakelen." Dat is ook een reden dat communicatie naar gemeenten en de modelformulieren zo belangrijk zijn, vertelt Wijnands: "We zagen in eerste instantie dat gemeenten teveel gegevens gingen vragen aan ondernemers. Met die communicatie hebben we duidelijk willen maken dat dat voor de Tozo niet hoeft."
Verlengde regeling
Het kabinet heeft inmiddels de regeling tot eind september verlengd. De belangrijkste verandering is dat voor aanvragen vanaf 1 juni een toets op het inkomen van de partner wordt gedaan en dat betekent meer werk voor gemeenten. Het ministerie, de VNG en Divosa maakten ook voor de verlengde regeling een toolkit die gemeenten bij de uitvoering ondersteunt. Deze toolkit wordt steeds aangepast en uitgebreid als dat nodig is, bijvoorbeeld met een modelformulier waarmee zelfstandigen die van de regeling gebruikmaken, wijzigingen kunnen doorgeven. Ook wordt de ondersteuning uitgebreid met producten en diensten die gemeenten gaan helpen bij toezicht en handhaving. Om te onderzoeken welke ondersteuning precies nodig is, start VNG Naleving in afstemming met Divosa een verkenning met vier gemeenten.
Het stof is nu wat neergedaald voor de projectgroep, het dagelijkse overleg is vervangen door twee tot drie keer per week videobellen. Hoe kijken ze terug op de intensieve samenwerking? Zouden ze in de toekomst op eenzelfde manier aan een regeling willen werken? Otto: "We hebben echt bij elkaar in de keuken gekeken en daardoor meer begrip voor elkaars expertise gekregen. Ik hoop dat we dat blijven doen." Huijts: "Ik kijk er met veel voldoening op terug, maar het was wel de verkeerde volgorde. We zijn iets gaan uitvoeren waarvan we niet wisten hoe het moest en tijdens de rit veranderden de spelregels. Maar de snelheid waarin we hebben gewerkt en echt vanuit de ondernemer en de uitvoeringspraktijk redeneren: dat mag wat mij betreft vaker zo."
Dit artikel is een geactualiseerde versie van het artikel in het juninummer van iBestuur-magazine.
Eenvoudiger en digitaal
Voor de uitvoering van de Tozo is gekozen om de bestaande IT-systemen van gemeenten te gebruiken. De projectgroep onderzocht ook een tweede spoor, van vergaande digitalisering. GBI gaat hiermee verder.
Dick Laan en Gert van Norel noemen het "een gemiste kans" dat bij de invoering van de Tozo niet is gekozen voor een vergaande digitalisering. Laan: "Het had gekund, technisch gezien was het mogelijk. De crisis had als breekijzer kunnen werken om de belemmeringen tegen digitalisering te doorbreken, belemmeringen die vooral van juridische aard zijn." Nu daar niet voor is gekozen, pakt GBI deze ontwikkeling verder op, bij de uitvoering van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen (Bbz). GBI staat voor Gemeentelijke Basisprocessen Inkomen en is een initiatief van 16 gemeenten. Het doel van GBI is om de uitvoering in het inkomensdomein te verbeteren, onder meer door met uniforme basisprocessen te werken en IT hiervoor te (laten) ontwikkelen.
GBI gaat de ervaring die is opgedaan in het Tozoproject gebruiken voor de herinrichting van de aanvraag 'levensonderhoud Participatiewet'. Van Norel: "Voor de Tozo waren we bezig met een app waarin veel was geautomatiseerd. Zoals een check bij het register van de Kamer van Koophandel en de banken, als een ondernemer een aanvraag deed. Veel van dit soort controles gebeuren bij gemeenten nu nog handmatig, bijvoorbeeld als een ondernemer bijstand aanvraagt. We willen onderzoeken hoe we dat kunnen vereenvoudigen en digitaliseren en gebruiken daarvoor de kennis die we voor de Tozo hebben opgedaan."
